Puerta de Oro: la audiencia cambia el expediente, no abre la obra

El 4 de septiembre de 2026, la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) anunció una audiencia pública para el 28 de octubre sobre Puerta de Oro, la iniciativa privada que propone modernizar el aeropuerto Ernesto Cortissoz de Barranquilla. La cifra que acompaña el anuncio —$3,1 billones de inversión estimada— puede sonar como una decisión tomada. No lo es. Al corte del 29 de septiembre, la propia ANI ubica el proyecto en factibilidad y dice que avanza en la contratación del evaluador que revisará los estudios y diseños presentados por el originador. [1]

La pregunta operativa es más precisa: ¿qué cambia con la audiencia y qué tendría que ocurrir después para que un proyecto evaluado se convierta en un contrato financiado y, finalmente, en obra? La respuesta obliga a seguir un mismo objeto —el expediente de Puerta de Oro— sin confundir los estados que atraviesa.

Hallazgo. La audiencia puede cambiar el expediente que sustenta la siguiente decisión. No toma esa decisión ni habilita dinero u obra.

El expediente llega con historia y una operación que no se detiene

Puerta de Oro no nació con la convocatoria de septiembre. El informe de gestión 2024 de ANI identifica a Pavimentos Colombia S.A.S. y Structure S.A.S. como las empresas que presentaron la iniciativa privada en febrero de 2024. La Agencia aprobó la prefactibilidad en junio de ese año y abrió una factibilidad de doce meses. [2, p. 100] En abril de 2026, ANI y Aerocivil realizaron mesas técnicas con el originador y transportadores de carga para armonizar las intervenciones que Aerocivil ya ejecutaba con el esquema propuesto. La factibilidad debía presentarse en junio. [3]

Las dos empresas son los originadores: estructuran la propuesta por su cuenta y riesgo. ANI la revisa, pide ajustes y decide sobre su viabilidad. Aerocivil administra y opera hoy el aeropuerto: asumió la operación pública el 1 de septiembre de 2024, mientras ANI adelantaba la liquidación de la concesión anterior. [4] El evaluador que contrate ANI no reemplaza a la Agencia ni convierte una propuesta en contrato; produce análisis especializado para soportar la decisión pública.

La operación diaria tampoco espera la eventual APP. Aerocivil anunció recursos para operación, mantenimiento y mejoras del Cortissoz hasta 2026. Esos recursos y obras corrientes no son los $3,1 billones estimados de Puerta de Oro. Sumarlos o tratarlos como una sola financiación borraría la frontera entre mantener hoy el servicio y evaluar una concesión de largo plazo.

Factibilidad significa que todavía se está probando el caso

Una asociación público-privada (APP) es un contrato de largo plazo que distribuye responsabilidades y riesgos para proveer infraestructura o servicios. En una iniciativa privada, el particular propone y estructura el proyecto. La Ley 1508 no obliga a aceptarlo: el concepto favorable de prefactibilidad permite profundizar estudios, pero no crea un derecho a la adjudicación ni una obligación estatal de contratar. [5, arts. 14–16]

En factibilidad el expediente debe ganar profundidad. El Decreto 1082 exige, entre otros elementos, diagnóstico, población afectada, evaluación costo-beneficio, terreno, riesgos y mitigaciones, modelo financiero, estimaciones de inversión, operación, mantenimiento e ingresos, estructura de financiación, actores, estudios técnicos, ambientales, sociales, prediales, financieros y jurídicos, y una minuta contractual. [6, art. 2.2.2.1.5.5]

Por eso una cifra total no equivale a financiación comprometida. Los $3,1 billones son la estimación comunicada por ANI para una propuesta cuyo modelo, riesgos, ingresos y documentos están en evaluación. El anuncio no identifica contratos de deuda firmados, capital comprometido ni condiciones cumplidas. Tampoco permite separar cuánto correspondería a construcción, operación, mantenimiento o financiación durante el plazo.

La audiencia agrega evidencia; no emite el veredicto

El Decreto 1082 ordena convocar a autoridades y terceros interesados para recibir sugerencias y comentarios dentro de la evaluación. [6, art. 2.2.2.1.5.6] Ese propósito es más limitado que una adjudicación, pero más exigente que una presentación institucional: las observaciones entran al proceso de revisión.

La evidencia que contradice la idea de una ceremonia vacía está en el paso posterior. Para proyectos nacionales que superan los umbrales normativos, el ministerio cabeza de sector presenta al Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) las conclusiones de factibilidad, el informe de debida diligencia y el tratamiento dado a las sugerencias de la audiencia. El concepto jurídico del DNP confirma que ese tratamiento integra la información sobre la cual CONPES formula recomendaciones, aunque la decisión de factibilidad siga en cabeza del sector. [7, secciones IV–V]

La audiencia no “aprueba” Puerta de Oro. Puede producir preguntas que obliguen a contrastar o ajustar una parte del expediente. Después, ANI y su evaluador deben revisar la iniciativa, solicitar estudios adicionales si faltan, elaborar un informe, tramitar la valoración de obligaciones contingentes, justificar el uso de APP, atender las instancias aplicables y responder al originador con viabilidad o rechazo, condiciones, valor aceptado de los estudios y borrador contractual. [6]

Supongamos que durante la audiencia unos operadores preguntan si el pronóstico de carga soporta el tamaño y calendario de la terminal propuesta. El secretario no convierte la pregunta en una orden de obra: la registra con autor, tema y soporte. El evaluador la contrasta con el estudio de demanda y el modelo financiero.

Si falta una sensibilidad, ANI puede pedir una precisión. Los originadores producen una nueva versión, identifican el supuesto cambiado y explican su efecto sobre ingresos, inversión y niveles de servicio. La consecuencia puede ser mantener el diseño, ajustar alcance o riesgos, o concluir que la propuesta no es viable. No ocurre un desembolso. La observación modifica el documento que llega a la decisión; no sustituye la decisión.

“Sin desembolso de recursos públicos” no significa “con deuda asegurada”

La regulación define los desembolsos públicos como erogaciones de presupuestos públicos y aclara que los recursos generados por la explotación económica de la infraestructura no se consideran tales desembolsos. También distingue aportes estatales no monetarios, que deben valorarse y reflejarse en la estructuración. [6, arts. 2.2.2.1.3.1–2] La frase de ANI describe una categoría jurídica de la propuesta; no prueba ausencia de riesgos estatales, obligaciones contingentes, bienes aportados o decisiones tarifarias.

Tampoco responde cómo se financiará el eventual concesionario. Una APP sin desembolsos presupuestales puede depender de ingresos de explotación, capital y deuda privada, según el modelo y contrato finales. La factibilidad propone una estructura; el cierre financiero es otro hito.

El Banco Mundial explica que los prestamistas suelen revisar en detalle el proyecto y el contrato aun después de la adjudicación. El cierre financiero ocurre cuando se han firmado los documentos de proyecto y financiación, se han satisfecho o dispensado sus condiciones precedentes y el privado puede empezar a disponer de los recursos. Entre los requisitos frecuentes están aprobaciones, permisos, predios y contratos definitivos. [8] Nada de eso se infiere de convocar una audiencia.

Viable todavía no significa adjudicado

Si ANI concluye que la iniciativa es viable y acuerda condiciones con los originadores, comienza otra exposición pública. La Ley 1508 ordena publicar en SECOP el acuerdo, los estudios, la minuta y los anexos. La reglamentación vigente fija cuatro meses, prorrogables hasta dos más. [5, arts. 19–20][6, arts. 2.2.2.1.5.11–12]

La audiencia y la competencia son momentos distintos. La audiencia recibe comentarios durante la evaluación. La publicación en SECOP ocurre solo si la iniciativa es aprobada y permite que terceros manifiesten interés bajo las condiciones acordadas.

Si ningún tercero habilitado se presenta, la entidad puede contratar directamente con el originador. Si aparece al menos uno y cumple los requisitos —incluida una garantía equivalente al 0,5 % del presupuesto estimado—, ANI debe conformar una lista de precalificados y adelantar el procedimiento de selección. El originador conserva los derechos legales, pero no tiene hoy un contrato por producir los estudios ni por participar en la audiencia.

Antes de evaluar deuda hay que saber quién será el concesionario, bajo qué minuta, con qué derechos de explotación, obligaciones, niveles de servicio, riesgos y plazo. La factibilidad propone esas respuestas; la decisión pública y el proceso competitivo las convierten, si superan todos los hitos, en condiciones contractuales.

La respuesta a la pregunta inicial

¿Qué cambia el 28 de octubre? Si la audiencia ocurre como está programada, cambia el expediente: entran sugerencias y comentarios que ANI debe considerar y cuyo tratamiento debe quedar visible. No cambia automáticamente el dueño del contrato, no aparece deuda comprometida y no se emite una orden de obra.

La secuencia es larga porque cada paso responde algo distinto. La factibilidad pregunta si el caso técnico, económico, ambiental, social, predial, jurídico y financiero resiste revisión. La audiencia pregunta qué debe atender el expediente. ANI decide viabilidad o rechazo. SECOP prueba si existen terceros interesados. La selección identifica al contratista. Los contratos de proyecto y financiación definen si puede alcanzarse el cierre financiero.

Puerta de Oro será más legible con esos estados que con una única cifra de inversión. El hito de octubre importa precisamente porque todavía puede cambiar el documento que sustenta la siguiente decisión. Esa es su fuerza y también su límite.