Estanquillo–Popayán: la preconstrucción produce decisiones, no kilómetros

El 16 de octubre de 2026, la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) informaron que para Estanquillo–Popayán avanzaba la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental (EIA). Once semanas antes se había firmado el acta que abrió el contrato. Entre ambos hechos todavía no hay kilómetros de la nueva variante para medir: hay decisiones por producir. [1]

Esa distinción resuelve una pregunta incómoda para un sponsor, un controller o una autoridad regional: ¿qué compra una preconstrucción de dos años si todavía no comienza la fase de construcción? Compra una ruta controlada desde el alcance previsto hasta un frente que pueda programarse. El producto de esa ruta no es una cifra única. Son diseños, expedientes ambientales y prediales, acuerdos sociales, verificaciones y financiación con estados separados.

El contrato sí está en ejecución. La vía existente también exige operación y mantenimiento desde el inicio. Lo que la evidencia pública no permite afirmar al 2 de noviembre es que exista licencia ambiental para la nueva obra, acta de inicio de la fase de construcción, cantidades ejecutadas de esa fase o un desembolso bancario. “EIA en elaboración” describe trabajo real; no autoriza a saltar hasta esas conclusiones.

Hallazgo. La preconstrucción reduce incertidumbre mediante documentos y decisiones. Su avance no se suma como kilómetros, CAPEX ejecutado o caja disponible.

Un acta abrió el contrato, no todos los frentes

ERG Vías Ciudad Blanca S.A.S., la sociedad concesionaria creada para ejecutar la asociación público-privada (APP), publica dos fechas que conviene no fusionar. El Acta de Inicio es del 30 de julio de 2026 y la Fecha de Inicio contractual es el 31. Desde esta última corren 24 meses de preconstrucción. La fase de construcción tiene otro reloj: 54 meses contados desde su propia acta de inicio. [2]

La diferencia de un día parece menor, pero enseña el método. Cada transición tiene documento, fecha y consecuencia. El acta de julio activa el contrato y su primera fase. No funciona como acta ambiental, certificado predial, aprobación de diseño ni autorización privada de crédito.

También hay dos trabajos en paralelo. El proyecto actual enumera 17 unidades de intervención y una Unidad Funcional 0 (UF0), para un total de 18. Una unidad funcional es una porción del corredor con alcance y reglas de terminación identificables. Mientras los nuevos frentes se preparan, el concesionario opera y mantiene la vía existente mediante la UF0 desde la Fecha de Inicio. [3]

Por eso “no hay kilómetros nuevos ejecutados” no significa “no pasa nada”. Hay atención de usuarios, mantenimiento, diseños, coordinación y expedientes. Pero esos trabajos no deben alimentar el mismo indicador. Una actividad sobre la vía existente puede estar ejecutada y verificada sin demostrar que un túnel o una segunda calzada quedó habilitado.

El diseño reduce incertidumbre antes de mover tierra

La nueva infraestructura necesita convertir una solución de factibilidad en diseño definitivo. El anexo BIM publicado durante el proceso contractual plantea para la preconstrucción tres hitos de diseño detallado: DD-01, DD-02 y DD-03, asociados con niveles de información de 75 %, 85 % y 100 %. [4, p. 21]

Esos porcentajes no son avance físico. Describen madurez de información dentro del modelo definido por el documento. Un diseño al 85 % puede haber resuelto geometría, cantidades y varias interfaces, pero seguir abierto por una interferencia, un ajuste ambiental o una observación de la interventoría. Pintar 85 % del corredor como construido sería mezclar el estado de un documento con el de un activo.

La segmentación por unidades funcionales evita otro salto. El Apéndice Técnico 1 distribuye rehabilitación, segunda calzada, variante y túneles en alcances reconocibles. [5] Una decisión sobre una unidad no madura automáticamente todas las demás. El controller necesita conservar el identificador de unidad, la versión del diseño, la observación pendiente y el siguiente decisor. Así puede explicar por qué cambió una fecha sin declarar detenido todo el corredor.

La evidencia contraria a esta lectura sería concreta: un acta de inicio de construcción que cubra el frente, un registro de cantidad certificado o una comunicación oficial de obra nueva ejecutada. No apareció en las fuentes revisadas. La comunicación municipal del 26 de septiembre todavía describía una etapa de diseños de 24 meses, junto con operación y mantenimiento de la vía existente. [6]

Elaborar el EIA no equivale a obtener una licencia

Un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) reúne la línea base, los impactos esperados, alternativas y medidas de manejo de un proyecto. Su elaboración es responsabilidad del proyecto. La autoridad ambiental, en un trámite separado, evalúa la información y adopta la decisión que corresponda. Por eso hay al menos cuatro estados: preparar, radicar, evaluar y decidir.

La nota conjunta del 16 de octubre solo permite ubicar al proyecto en el primero: “avanza la elaboración” del EIA. También explica que las mesas ANI–ANLA trataban trámites que habilitan o condicionan obras, obligaciones, compensaciones y competencias institucionales. [1] Una mesa ayuda a aclarar la ruta; no sustituye el expediente ni anticipa la decisión de ANLA.

Los documentos ambientales tampoco forman un solo paquete. El Apéndice Técnico 6 publicado para el proceso exige, por ejemplo, un Programa de Aporte Sostenible a los seis meses del acta y prevé un concepto de no objeción de la interventoría para ese documento. [7, p. 45] Esa no objeción contractual no es la licencia ambiental. Dos revisores pueden pronunciarse sobre objetos distintos sin duplicarse.

La gestión predial y social conserva la misma separación. ANI informó en mayo que el alcance contempla adquirir más de 600 predios rurales y suburbanos, intervenir 65 puntos críticos y ejecutar intervenciones prioritarias sobre el corredor existente durante los primeros seis meses. [8] La cifra describe magnitud prevista. No prueba que los predios ya fueron adquiridos, que los puntos estén intervenidos ni que una comunidad haya aprobado una condición que no le corresponde decidir.

Cuando falta evidencia, la alternativa también tiene costo

1. Definir. Ingeniería ubica V-14 en una progresiva, relaciona la unidad funcional, fija geometría y lista interfaces. La decisión disponible es continuar el diseño. No hay fecha de obra ni cantidad ejecutada.

2. Evaluar. Ambiental incorpora el alcance al EIA; predial identifica áreas y titulares; social registra comunidades, compromisos y consultas aplicables. Los expedientes se relacionan, pero uno no aprueba al otro.

3. Revisar. La interventoría detecta que una certificación predial usa una versión anterior del diseño. Devuelve ese documento. V-14 queda bloqueado por una causa identificable. El EIA puede seguir elaborándose y otro frente compatible puede avanzar; el error no desaparece ni paraliza por decreto todo el corredor.

4. Habilitar. Predial corrige la referencia. Llegan las decisiones ambientales, técnicas y sociales aplicables. ANI y la interventoría pueden evaluar si se cumplen los requisitos contractuales para la transición. Una condición precedente es un requisito que debe cumplirse antes de una decisión posterior. Cumplir una no permite presumir las demás.

5. Programar. Si se firma el acta de la fase de construcción y V-14 queda incluido en el programa vigente, ingeniería puede asignar fecha, cuadrilla y método. Solo entonces aparece una base para medir obra. Tesorería conserva otra compuerta: presupuesto, costo soportado, solicitud y decisión de pago o financiación.

Esperar consume holgura; corregir cambia la fecha; reordenar desplaza recursos hacia una actividad compatible. Cada alternativa puede afectar plazo o costo, pero el efecto debe estimarse con alcance y soporte. No nace automáticamente de que un documento esté pendiente.

El valor del contrato tampoco es caja disponible

La ficha pública del concesionario registra un valor contractual de $8,83 billones en pesos constantes de diciembre de 2024. [2] Es una medida del contrato bajo una base de precios. No es saldo bancario, deuda desembolsada, CAPEX ejecutado ni dinero disponible para cada frente.

La estructuración fiscal de 2025 separó en su cronograma aprobaciones, cierre financiero, predios, preconstrucción, construcción y operación. [9, pp. 8–10] El cierre financiero acredita que la estructura y los acuerdos de financiación alcanzaron el estado contractual exigido; un desembolso es el uso posterior de recursos bajo condiciones específicas. Como los contratos privados de crédito y sus certificados no fueron revisados, no corresponde atribuir a la licencia, un predio o un diseño una condición bancaria concreta.

El reporte de preconstrucción debe mantener por lo menos cuatro columnas: costo previsto, compromiso contratado, costo soportado y efectivo pagado. Añadir una quinta —financiación disponible o dispuesta, cuando exista evidencia— evita que la tesorería use el valor total del proyecto como si fuera liquidez.

La separación protege también a los actores. El concesionario produce y coordina documentos; el Consorcio Estanquillo CLA actúa como interventoría por encargo de ANI; ANI administra el contrato; ANLA decide dentro de su competencia; titulares prediales, comunidades y autoridades territoriales participan en sus procesos; prestamistas y agentes aplican acuerdos privados. El controller conecta los resultados sin reemplazar ninguna decisión.

El avance que sí debe llegar al corte

Un informe útil de noviembre no necesita fingir kilómetros. Puede mostrar, para cada unidad o frente, el diseño vigente, su madurez informativa, la versión entregada, observaciones abiertas, estado del EIA y otros permisos, predios vinculados, proceso social aplicable, responsable, fecha de próxima decisión y efecto sobre el programa.

También debe separar UF0. La operación y el mantenimiento de la vía existente producen servicios, incidentes, intervenciones y costos desde el inicio. Esos resultados merecen evidencia propia. Mezclarlos con la futura construcción ocultaría trabajo ya realizado y adelantaría obra que todavía no ocurre.

¿Qué compran entonces los 24 meses? No una espera decorativa, sino una secuencia verificable que reduce incertidumbre hasta volver programable un frente. Al corte existen contrato activo, operación de la vía existente, diseños en curso y un EIA en elaboración. No hay evidencia pública revisada de licencia para la nueva obra, acta de inicio de construcción, cantidad ejecutada de esa fase o desembolso.

La respuesta a la pregunta inicial no es “cero kilómetros”. Es más precisa: el proyecto todavía se mide por las decisiones que prepara. Cuando una cambie, el expediente debe decir qué documento la produjo, qué frente afecta, quién la verificó y qué decisión viene después. Solo así la promesa de 252 kilómetros se convierte, sin saltos, en obra y caja revisables.